Ordine di demolizione, difformità parziali e comunicazione avvio del procedimento

ORDINE DI DEMOLIZIONE COMUNICAZIONE AVVIO DEL PROCEDIMENTO – Nel caso esaminato da TAR Puglia-Bari 07/01/2025, n. 9, i ricorrenti contestavano l’ordinanza di ingiunzione alla demolizione nell’ambito di una vicenda penale che aveva interessato la proprietà di un complesso edilizio turistico. In particolare, erano state contestate non già l’assenza del titolo edilizio, ma difformità costruttive e possibili (non accertate) violazioni di vincoli paesaggistici e ambientali. La parte ricorrente censurava, tra l’altro, l’omessa applicazione dell’art. 7 della L. 241/1990.
In tema di partecipazione al procedimento amministrativo, l’art. 7, comma 1 cit. prevede che, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità, l’avvio del procedimento è comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. In materia edilizia, la giurisprudenza ritiene che l’omessa comunicazione non determini l’illegittimità dell’ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza di titolo, data la sua natura di atto vincolato, per il quale la partecipazione del’interessato non potrebbe determinare alcun esito diverso.

ATTO VINCOLATO E COMUNICAZIONE AVVIO DEL PROCEDIMENTO – In proposito il TAR ha specificato che, sebbene la demolizione costituisca un provvedimento vincolato, tuttavia, qualora la fattispecie concreta richieda particolare approfondimento, non vi siano ragioni di alcuna urgenza e la repressione dell’illecito edilizio non sia perlomeno in toto ineluttabile, l’amministrazione è tenuta a dar corso alle doverose comunicazioni partecipative, onde assicurare i principi della (fattiva) collaborazione e buona fede, ai sensi dell’art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990.
I giudici hanno spiegato che il confronto procedimentale con l’interessato è necessario e imprescindibile, agli effetti della legittimità del provvedimento, anche nelle ipotesi di provvedimenti vincolati, allorquando l’apporto partecipativo sia utile per giungere ad un accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento stesso che richieda un’istruttoria specifica.
Pertanto, l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento opera anche nell’ipotesi di provvedimenti a contenuto totalmente vincolato, atteso che la pretesa partecipativa del privato riguarda anche l’accertamento e la valutazione dei presupposti sui quali si deve comunque fondare la determinazione amministrativa.

SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, D.L. SALVA CASA – Il TAR ha inoltre evidenziato che il recente D.L. 69/2024, conv. dalla L. 105/2024 (c.d. Decreto Salva casa) ha in più punti modificato il D.P.R. 380/2001, ampliando le fattispecie di sanatoria delle difformità edilizie e meglio specificato le c.d. tolleranze costruttive.
Anche alla luce di tali nuove disposizioni, in considerazione della particolare difformità di volta in volta riscontrata, va consentito, in un’ottica di semplificazione dell’azione amministrativa, un adeguato spatium deliberandi al proprietario del bene immobile, al fine di consentirgli di assumere una ponderata posizione, in particolar modo qualora costui non risulti l’autore delle difformità, per aver conseguito il manufatto con difformità edilizie a titolo derivativo, ovvero ma non soltanto, per gli abusi risalenti nel tempo. L’inoltro dell’avviso, di cui all’art. 7 della L. 241/1990, consente infatti di meglio approfondire l’epoca della costruzione, sia al fine di comprendere quale sia il regime giuridico in ordine al titolo edilizio assente o carente, sia allo scopo di applicare il regime repressivo predicabile in concreto, per come esso è mutato e si è evoluto nel tempo.

ABUSI PER DIFFORMITÀ PARZIALI O VARIAZIONI ESSENZIALI – Sulla base di tali considerazioni il TAR ha affermato che il principio giurisprudenziale secondo cui l’attività di repressione degli abusi edilizi, mediante l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, considerando che la partecipazione al procedimento non potrebbe determinare alcun esito diverso, conosce un correttivo, nei casi di abuso (non per assenza del titolo edilizio, ma) per parziale difformità (dal medesimo), ovvero per variazione essenziale, ove fosse controversa e controvertibile in punto di fatto (e/o di diritto) l’entità della stessa variazione e fosse quindi necessario condurre un apposito accertamento specifico, in primis nella sede amministrativa, meglio se, per l’appunto, in contraddittorio, o rectius garantendo la partecipazione.
Un tale dialogo nel procedimento, si legge nella sentenza, è inoltre funzionale a ottimizzare la comprensione stessa dei fatti e del diritto da applicarsi nel processo, “senza debordare, nell’interesse pubblico, in inutili misure repressive nei confronti dei soggetti ingiunti e senza compromettere il canone della proporzionalità”.

Nel caso di specie, in definitiva, il TAR ha ritenuto la necessità di maggiori approfondimenti istruttori e, soprattutto, l’inoltro del prescritto avviso di inizio del procedimento a tutti i soggetti legittimati (anche per come mutati nel tempo), i quali avrebbero, tra l’altro, potuto essere interessati a vagliare la proficuità di un eventuale procedimento di sanatoria.